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打印我國漁業(yè)經(jīng)濟發(fā)展形勢有重大變化
改革開放以來，我國漁業(yè)取得重大發(fā)展，漁業(yè)經(jīng)濟綜合實力和國際地位顯著提高，漁業(yè)經(jīng)濟體制和內(nèi)外環(huán)境均發(fā)生了重大變化。
第一，市場機制在漁業(yè)發(fā)展中的基礎(chǔ)性作用繼續(xù)加強。
在我國市場經(jīng)濟體制改革的推動下，漁業(yè)經(jīng)濟體制市場化得到加強。上世紀九十年代中期以后，我國漁業(yè)經(jīng)營體制發(fā)生重大轉(zhuǎn)變，漁業(yè)經(jīng)營自主化和漁業(yè)經(jīng)濟形式私有化程度大大提高。市場機制在漁業(yè)經(jīng)濟發(fā)展中的基礎(chǔ)性作用日益明顯，成為調(diào)整漁業(yè)發(fā)展的主導(dǎo)力量。國內(nèi)外市場需求穩(wěn)步增長為拓展?jié)O業(yè)發(fā)展空間創(chuàng)造了條件。
第二，水產(chǎn)品供求關(guān)系發(fā)生了深刻變化。
上世紀八十年代以來，我國漁業(yè)產(chǎn)量一直保持快速增長。在水產(chǎn)品產(chǎn)量與水產(chǎn)品市場需求穩(wěn)步增長的同時，水產(chǎn)品質(zhì)量安全的市場要求不斷提高與監(jiān)督保障水平低的矛盾日漸突出，資源環(huán)境的剛性約束與漁業(yè)發(fā)展之間的矛盾日趨尖銳。漁業(yè)發(fā)展的主要矛盾已由供求不足轉(zhuǎn)變?yōu)槭苁袌龊唾Y源的雙重約束，質(zhì)量和效益成為今后漁業(yè)能否持續(xù)健康發(fā)展的關(guān)鍵。
第三，漁業(yè)和漁業(yè)管理的國際化程度越來越高。
隨著遠洋漁業(yè)的不斷發(fā)展和水產(chǎn)品進出口貿(mào)易的不斷擴大，我國漁業(yè)的國際化程度越來越高，捕撈、養(yǎng)殖和水產(chǎn)品加工對世界漁業(yè)資源和國際市場資源的需求日益擴大，國際漁業(yè)管理對我國漁業(yè)的影響逐步增強，我國周邊海域的漁業(yè)管理國際化、復(fù)雜化趨向明顯。國際化管理正在深刻影響著我國漁業(yè)的生產(chǎn)方式、內(nèi)外貿(mào)易和內(nèi)部管理。
第四，漁業(yè)發(fā)展長期存在的部分主要問題仍未能得到有效解決。
我國漁業(yè)發(fā)展長期存在的部分問題仍然沒有得到有效的解決：過大的捕撈能力和有限的漁業(yè)資源之間的矛盾依舊突出，并有繼續(xù)惡化的趨勢，養(yǎng)護和恢復(fù)漁業(yè)資源缺乏治本之策；漁業(yè)捕撈違法生產(chǎn)和違規(guī)作業(yè)仍較多存在，破壞性極大的漁具仍在使用；漁業(yè)安全生產(chǎn)形勢仍沒有得到根本扭轉(zhuǎn)，漁業(yè)安全事故仍在大量發(fā)生；外部不利因素對漁業(yè)的影響未能得到有效解決，涉水建設(shè)和施工作業(yè)增多，對漁業(yè)的影響加大；水域污染特別是突發(fā)性污染事故的危害日趨嚴重，漁民水域灘涂使用權(quán)益受侵害的現(xiàn)象不斷發(fā)生。
當前政府漁業(yè)管理存在四大問題
在國家行政管理體制改革宏觀背景下，我國政府漁業(yè)管理職能轉(zhuǎn)變已經(jīng)取得了一定的成效，各級政府漁業(yè)行政主管部門的職能從原來以組織、指揮生產(chǎn)為主逐步轉(zhuǎn)變?yōu)橐员O(jiān)督管理為主。但從目前我國政府漁業(yè)管理職能的運行狀況來看，職能偏離、缺位以及由此導(dǎo)致的管理效率低、效果差等問題仍有不同程度的存在。
第一，法律制度建設(shè)滯后，監(jiān)督執(zhí)法并不到位。
漁業(yè)基本法的行政立法不足，難以有效支撐漁業(yè)法律的執(zhí)行和落實?，F(xiàn)行《漁業(yè)法》部分重要內(nèi)容不能形成相應(yīng)的管理制度，既造成相關(guān)漁業(yè)管理事項無法可依，又導(dǎo)致漁業(yè)法律因無法執(zhí)行而影響其權(quán)威性。規(guī)范漁業(yè)行政執(zhí)法、落實“依法行政”的法律制度尚不夠完善，在追究漁業(yè)執(zhí)法部門的法律責任方面，還缺乏行之有效的法律問責制度。
在漁業(yè)監(jiān)督執(zhí)法中，有法不依、執(zhí)法不嚴等現(xiàn)象還時常存在，特別是在基層漁業(yè)監(jiān)督執(zhí)法中，“依法行政”還未得到全面落實；另外，水產(chǎn)養(yǎng)殖質(zhì)量安全管理仍缺乏有效的監(jiān)管手段。
第二，宏觀調(diào)控尚需改善，微觀管理轉(zhuǎn)化不足。
在過去的二十多年中，我國漁業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)發(fā)生重大變化，實現(xiàn)了漁業(yè)生產(chǎn)以養(yǎng)殖為主的結(jié)構(gòu)調(diào)整，以外向型漁業(yè)為主的漁業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整步伐加快。然而，目前我國漁業(yè)經(jīng)濟仍以依靠規(guī)模擴張的粗放型增長方式為主，生產(chǎn)發(fā)展與資源環(huán)境的矛盾日益突出，漁業(yè)增長方式急需由規(guī)模擴張型向質(zhì)量效益型轉(zhuǎn)變，如水產(chǎn)養(yǎng)殖方式應(yīng)由粗放型向高效養(yǎng)殖、生態(tài)養(yǎng)殖、健康養(yǎng)殖等發(fā)展。
漁業(yè)微觀管理主要存在兩方面問題：一是盡管我國已存在多種形式的民間漁業(yè)組織，但尚未形成能夠承載部分政府管理職能的社會力量，政府仍直接面對數(shù)量龐大的漁民個體，漁民群眾自我管理的積極性和創(chuàng)造性未能發(fā)揮；二是漁業(yè)管理中的一些技術(shù)性事項仍由政府承擔，未能放權(quán)到社會，“小政府、大社會”的局面尚未形成。
第三，公共服務(wù)比較薄弱，無法滿足漁業(yè)需求。
政府漁業(yè)公共服務(wù)與漁業(yè)發(fā)展需求之間還存在著較大差距，如，水域污染和生態(tài)環(huán)境破壞對漁業(yè)資源損害、漁業(yè)外部對養(yǎng)殖水域灘涂使用權(quán)的侵害等問題一直未能得到有效解決；有效的水產(chǎn)苗種質(zhì)量監(jiān)管、養(yǎng)殖病害防治等體系尚未真正建立，還處于在事故發(fā)生后政府被動干預(yù)階段；漁業(yè)信息服務(wù)、漁業(yè)許可審批等事項上的便民服務(wù)以及轉(zhuǎn)產(chǎn)轉(zhuǎn)業(yè)漁民就業(yè)保障、漁民最低生活保障等方面的工作力度還需進一步加強。
政府必須實現(xiàn)漁業(yè)管理職能轉(zhuǎn)變
專家認為，為應(yīng)對我國漁業(yè)發(fā)展形勢和政府漁業(yè)管理職能存在問題，當務(wù)之急是確立政府漁業(yè)管理職能轉(zhuǎn)變的目標，即加強法制建設(shè)、改善漁業(yè)經(jīng)濟調(diào)節(jié)、提升漁業(yè)公共服務(wù)、改革漁業(yè)監(jiān)督執(zhí)法和轉(zhuǎn)化漁業(yè)微觀管理。為了實現(xiàn)這些目標，可從以下四個方面著手。
第一，優(yōu)化管理決策機制，提高科學(xué)決策能力
目前我國政府有關(guān)漁業(yè)方面的決策已經(jīng)非常注重專家的參與，但這種參與尚不具備法定性和強制性，同時，漁民和漁業(yè)相關(guān)利益方的參與相對缺乏，因此，決策主體仍比較單一。單一決策主體結(jié)構(gòu)易使決策權(quán)分配失衡，導(dǎo)致政府部門“集中偏好”和“路徑依賴”的強化。我國加強政府漁業(yè)法制建設(shè)和改善漁業(yè)經(jīng)濟調(diào)節(jié)職能，并不是簡單地強化或集中政府的決策權(quán)力，而是以多方參與、制約和協(xié)調(diào)機制，強化專家的決策主體地位，并逐步引入漁民代表和漁業(yè)相關(guān)利益方的參與。
對專業(yè)性、技術(shù)性較強的重大漁業(yè)管理事項，應(yīng)通過專家論證、技術(shù)咨詢、決策評估制度，來確保專家的參與；對于與漁民群眾利益密切相關(guān)的重大漁業(yè)管理事項，應(yīng)建立健全決策公示、聽證、答辯等制度，優(yōu)化政府與相關(guān)利益主體的對話機制，使?jié)O民群眾和漁業(yè)相關(guān)利益主體的建議權(quán)和知情權(quán)得到保障。
第二，創(chuàng)建多元參與機制，促進微觀管理轉(zhuǎn)化
漁民組織參與漁業(yè)管理，對轉(zhuǎn)化漁業(yè)微觀管理具有重要作用，并可降低政府監(jiān)督管理成本，提高管理效果。在漁民組織培育方面，資源私有化是核心，因為在漁業(yè)資源和水域環(huán)境完全共有的情況下，漁業(yè)違法行為并不直接對個別人或個別群體造成危害，若缺乏激勵漁民自我管理的資源私有化機制，漁民組織只能局限于生產(chǎn)組織經(jīng)營，缺乏內(nèi)部自我約束和對外保護的源動力。因此必須正確界定政府與漁民組織的關(guān)系，合理分配權(quán)利，給予漁民組織充分的自主權(quán)，發(fā)揮漁民自我管理的主觀能動性，提高管理效果。
技術(shù)性管理事項既具有微觀性又有很強的技術(shù)要求，政府包攬式的管理必然導(dǎo)致機構(gòu)膨脹、效率降低和缺乏監(jiān)管。因此，在漁業(yè)船舶檢驗、漁業(yè)水域環(huán)境監(jiān)測、水產(chǎn)苗種質(zhì)量檢驗、水產(chǎn)品檢驗檢疫等技術(shù)管理事項上，應(yīng)充分利用社會資源，授權(quán)社會專業(yè)機構(gòu)，提高技術(shù)管理的專業(yè)性，政府漁業(yè)管理職部門通過建立社會專業(yè)機構(gòu)認證與監(jiān)督制度，加強對社會專業(yè)組織的監(jiān)管，對技術(shù)事項管理的公平性與合法性予以監(jiān)督和保障。
第三，改革行政管理體制，理順職權(quán)任關(guān)系
行政體制上的弊端是影響政府漁業(yè)管理職能正確履行的內(nèi)在根源，轉(zhuǎn)變政府漁業(yè)管理職能必須改革漁業(yè)管理行政體制和理順行政職責關(guān)系。另外，漁業(yè)行政體制改革需要一個漸進過程，因此，近期應(yīng)提高漁業(yè)行政執(zhí)法機構(gòu)的法律地位，保證執(zhí)法經(jīng)費投入；將來要逐步改革現(xiàn)行的漁業(yè)監(jiān)督職責關(guān)系，從根源上擯除體制弊病。
為確保漁業(yè)行政執(zhí)法機構(gòu)的法律地位，我們應(yīng)將漁業(yè)行政執(zhí)法機構(gòu)納入行政編制，將漁業(yè)行政執(zhí)法人員納人公務(wù)員管理，由政府財政全額保障經(jīng)費投入，消除部分漁業(yè)行政執(zhí)法部門以行政執(zhí)法作為維持經(jīng)費來源的根源，重塑漁業(yè)行政執(zhí)法在漁民群眾中的形象。另外，我們應(yīng)重新界定各級政府漁業(yè)行政主管部門和漁政監(jiān)督管理機構(gòu)的職能，調(diào)整各級政府漁業(yè)行政主管部門之間的漁業(yè)管轄權(quán)，理順漁業(yè)管理縱向和橫向行政關(guān)系，確保漁業(yè)行政管理政令暢通，增強漁業(yè)管理縱向和橫向的協(xié)調(diào)一致。
第四，加強行政監(jiān)督管理，提高公共服務(wù)質(zhì)量
在市場經(jīng)濟條件下，政府漁業(yè)管理部門在加強行政監(jiān)督管理的同時，還必須加強漁業(yè)公共服務(wù)。這種服務(wù)不僅有利于漁民群眾的漁業(yè)生產(chǎn)活動，提高漁民群眾對漁業(yè)生產(chǎn)的把握能力，也有利于提高政府漁業(yè)管理的效果和效率，促進漁民群眾自覺遵守漁業(yè)法律法規(guī)，提高政府管理的權(quán)威性和公信力。 （楊金志 吳軍）
